试论地方人大常委会依法行使革职权

县级以上地方人大及其常委会依法打消由它任命的“一府一委两院”组成人员职务，是宪法和执法赋予的一项重要职权，也是促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，建设和完善社会现代治理体系，推进民主法制建设的重要形式。那么，如何有效地行使好这项职权．本文试作一些探讨。行使革职权是地方各级人大常委会行使监视权的一项重要的刚性监视方式。地方组织法第四十四条划定，地方各级人大常委会有权打消本级人民政府个体副职，打消由其任命的“一府两院”国家机关事情人员。

监视法在宪法和地方组织法的基础上，专列第八章就地方各级人大常委会“革职案的审议和决议”等方面依法给予了明确划定。革职案的审议和决议1986年以前，执法对地方人大常委会的革职权没有划定。1986年全国人大常委会修改地方组织法，思量到在本级人大集会闭会期间，如果个体国家机关事情人员有违法违纪行为，需要依法处置惩罚，因此增加划定了县级以上地方各级人大常委会的革职权。

可是地方组织法对行使革职权的详细法式未作划定，实践中在这方面泛起了不少问题，如革职案应由谁提出，常委会组成人员是否可以提出革职案以及如那边理革职案等。监视法在总结地方人大常委会行使革职权的履历基础上，对革职案的提出主体、处置惩罚、审议和决议作了划定，进一步完善了革职制度。这对于增强对国家机关事情人员的监视，完善人大的监视手段具有重要意义。

一、革职的内在与意义1．革职的内在革职差别于因事情变更、离退休等原因的正常免职，革职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关事情人员，在其任期届满或者正常卸任之前，依法打消(排除)其所任职务的一种行为。因此，革职同撤职一样，具有惩戒性质，但不是行政处分。凭据地方组织法和监视法例定，县级以上地方各级人大常委会有权打消由其决议、任命的国家机关事情人员。

正确明白和掌握地方人大常委会革职的内在，要注意与以下几种解职行为相区别：一是与“免职”的区别。人大常委会既有革职权，也有免职权，但革职与免职差别。革职是一种处罚性行为，讲明被革职人员有过错，如违反纪律、事情严重失误，甚至有违法犯罪行为等。

免职一般不具有处罚性，可以适用于包罗因调任其他事情、轮岗交流、任职期满、退休等因素而引起的免去其所任职务的行为。固然，在某些情况，免职也适用于有过错行为的国家机关事情人员，但相比革职而言，其过错水平要轻一些，或者是其行为的性质另有待于进一步查清核实，只是现在已不适于继续任职而先行免职。革职与免职在性质上差别，在法式上也有所区别。

人大常委会决议免职的法式一般是：(1)免职案由提请任职的“一府一委两院”正职向导人员提出；(2)免职案中一般只需简朴说明免职理由；(3)常委会对免职案举行审议后即予表决。革职具有惩戒性，体现了人大常委会对有关国家机关事情人员的监视。因此，除提请任职的“一府一委两院”首长有权提出革职案外，人大常委会组成人员也可以提出革职案。同样，因革职具有惩戒性，因此革职案应当写明革职理由，并提供有关质料，被提出革职的人员有权提出申辩意见，须要时还应对革职案所指控的行为是否属实举行观察，所以，监视法例定可以就革职案组织特定问题观察委员会。

相比而言，免职案的审议和决议法式则简朴一些。二是人大常委会决议革职与公务员纪律处分中“革职”的区别。公务员是依法推行公职、纳入国家行政体例、由国家财政肩负人为福利的事情人员，包罗由人大及其常委会选举、决议任命的人员。凭据公务员法例定，公务员因违法违纪应当负担纪律责任的，依照公务员法给予处分。

处分分为：警告、记过、记大过、降级、革职、开除六种。其中革职是指打消公务员所担任的职务的纪律制裁方式，一般由公务员所任职务的任免机关批准。人大常委会决议革职与纪律处分中的革职相比，结果都是排除公务员所担任的职务；其区别在于：革职处分属于纪律监视，是按纪律处分的条件和尺度对违纪人员给予的处置惩罚，被处分人员有权申诉和申请复议。

人大常委会决议革职体现人大常委会对所决议任命公务员的政治监视，包罗了对公务员的纪律监视，但不限于纪律监视，还包罗对公务员履职行为的监视。在法式上，不存在被革职人员举行申诉和申请复议的问题。

由人大常委会决议、任命的人员，也存在依法给予革职纪律处分的问题。如遇此类情况应如何管理呢?由人大常委会决议任命的公务员，其职务的排除权属于人大常委会，可是，如果革职处分由人大常委会作出，与人大常委会的性质不符，因为它不是纪律处分机关；如果革职处分直接由公务员所在机关作出，则与人大常委会的任免权相冲突。

在实践中，通常接纳的做法是：需要对人大常委会决议任命的人员给予革职处分时，一般先提请人大常委会打消或者免去其所任职务，然后再执行纪律处分。三是革职与“撤职”的区别。凭据地方组织法第十条的划定，地方各级人大有权撤职本级人民政府组成人员：县级以上地方各级人大有权撤职本级人大常委会组成人员和由它选出的监委会主任、人民法院院长、人民检察院检察长。

撤职人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。撤职与革职在性质、作用等方面，比力类似。

人大常委会是本级人大的常设机关，行使部门国家权力。人大常委会的革职权实际是人大撤职权的延伸。也正是如此，监视法对革职案的提出、处置惩罚和审议等法式的划定，参考了地方组织法关于撤职的划定。

其差别点在于两者行使的主体差别，撤职权由代表大会行使，革职权由常委会行使。也正是行使主体的差别，带来了规模的差别，撤职工具包罗“一府一委两院”正职向导人员以及常委会组成人员。2．革职权的意义确立县级以上地方各级人大常委会的革职权，并完善其行使法式，具有重大的监视意义：一是有利于克服权要主义，防止权力糜烂。

人大及其常委会选举、决议任命的国家机关事情人员，在国家和社会的治理中，行使着执法赋予的公共权力。公共权力本质上是为公共利益服务的，是非人格化的权力。可是，公共权力必须由有血有肉、有小我私家兴趣和偏好、有小我私家利益和价值的自然人来行使。为了保证公共权力获得正确行使，必须对国家机关事情人员的行为加以规范和约束，并增强监视。

人大常委会的革职权和代表大会的撤职权一样，是人民监视公仆，保证国家机械掌握在人民手里的重要手段，也是促进国家机关克服权要主义。人大依法撤职、打消所选举、任命的国家机关事情人员，就是依靠人民群众和人民代表举行监视，杜绝迫害国家政权的“一切可能性”的一种强有力的形式。二是完善了监视机制，健全了监视国家机关事情人员的手段。

我国地方各级人大集会每年举行一次集会，会期也比力短。在人大集会闭会期间，需要有监视人大及其常委会所选举、任命的国家机关事情人员的手段。

执法赋予人大常委会革职权就直接源于这一需要。1986年修改地方组织法，对增加划定地方人大常委会的革职权作相识释说明：“地方组织法例定人大有权撤职地方国家机关向导人员，对人大常委会只划定了有权免职，没有划定可以撤职或者革职。在实际事情中，还存在因犯错误需要由人大常委会决议革职的，这同正常的免职差别，草案增补划定，人大常委会有权打消个体政府副职向导人员和由它任命的其他组成人员以及监委会成员、法院审判人员、检察院检察人员的职务”。

赋予县级以上地方各级人大常委会革职权并完善其行使法式，完善了人大集会闭会期间的监视机制，有利于区分差别情况，实时查处有违法违纪、失职渎职行为的国家机关事情人员。三是促进其他各项监视事情的开展。

对于县级以上地方各级人大常委会来说，革职权并不是一项经常行使的权力，可是这项权力具有重大的威慑力，是其他种种监视形式的有力支撑。有的同志认为，人大常委会的监视，软的多，硬的少；弹性的多，刚性的少，监视力度不够。其实否则，这应当从整小我私家大常委会的监视体系来看。

凭据监视法例定，人大常委会通过听取和审议专项事情陈诉，审查和批准决算，审查和批准计划和预算在执行历程中所作的部门调整，开展执法检查，对规范性文件举行存案审查等，开展经常性的、例行的监视，促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，不停革新事情。人大常委会的革职权与其他种种监视形式，相辅相成，组成了人大监视体系的有机组成部门。

革职权为其他种种监视形式发挥效果和作用提供了有力保障。二、革职适用的工具规模监视法第四十四条划定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以决议打消本级人民政府个体副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以打消由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长、人民检察院分院检察长的职务。从法理上讲，各级监察委员会主任、副主任、委员，由人大及其常委会选举或任命发生，受人大监视，县级以上人大在闭会期间，可以决议打消由它任命的监委会组成人员和监委会副主任、委员，凭据上述划定，人大常委会决议革职适用的工具规模包罗四类人员：一是个体政府副职向导人员。这和个体任免政府副职向导人员是相对应的。

地方组织法第四十四条第(九)项划定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，决议副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个体任免。对于政府副职向导人员，本级人大常委会可以个体任免，因而也可以个体革职。

需要明确的是，个体革职并不只限于本级人大常委会所个体任命发生的政府副职向导人，对于由人代会选举发生的政府副职向导人，本级人大常委会也是可以决议“个体”革职。这里不是对特定人员的限制，而是对数量上的限制，即只能是“个体”。政府副职向导人的任用决议权，原则上属于代表大会，但在大会闭会期间，也有个体需要调整的，因此，作为破例，执法授权常委会也可以任免、打消政府副职向导人，但应限于“个体”。

那么应当如何界定“个体”呢?对于“个体革职”应参照“个体任免”来明白思量。地方组织法例定“个体任免”的时间较长，实践履历较多，实践中提出的问题也已逐步明确。一些地方曾先后向全国人大常委会法制事情委员会询问，县级以上地方各级人大常委会在本级人大“闭会期间”个体任免政府副职向导人，是指两次大会之间只能举行个体任免，还是指每次常委会集会上都能举行个体任免?“个体”的详细数额是几多?法制事情委员会对此回复：这里的“闭会期间”是指两次大会之间。

“个体任免”的详细数额，执法没有划定，建议在两次大会之间一次常委会集会决议任免的政府副职向导人员以一名为宜。这里明确的是两个问题：(1)闭会期间的寄义，即两次大会之间(整个闭会期间)只能举行个体任免。

至于详细在哪一次常委会集会上举行个体任免，可凭据事情需要摆设，但不能在每一次常委会集会上都摆设个体任免。如果在闭会期间的每一次常委会集会上都可以举行个体任免，就有可能在闭会期间把大会选举的政府副职向导人全部更换完毕，这显然不切合执法对任免加“个体”限制的原意。因此不宜每次常委会集会都举行个体任免，如需全部或大部门更换，应当召开人民代表大会。(2)个体任免的详细数额。

地方组织法除划定人大常委会在人大闭会期间可以个体任免政府副职向导人员外，第三十条还划定可以任免专门委员会的个体副主任委员和部门委员。一般明白而言，个体相对于整体而言，是整体中的少少数部门，个体任免的数额应当与职数联系起来思量，可以是一、二名，也就是在两次大会之间只能个体任免一、二名。这样明白同人大集会的运行机制也是相符的。在人大集会召开前后的一段时间，如果有政府副职向导人职务变更，原则上要摆设由大会选举。

而只有在大会召开后一段时间，因事情需要变更政府副职向导人，而且此时离下一次人大集会召开又另有一段时间，这时可以由常委会举行个体任免。参照对“个体任免”的解释，“个体革职”可以明白为在两次人大集会之间，人大常委会可以个体打消政府的副职向导人，但数额应控制在一、二名内。二是政府正、副职向导人员以外的其他组成人员，凭据地方组织法第五十六条的划定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府划分由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。

县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府划分由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。因此，政府正副职向导人以外的其他组成人员包罗秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等。

凭据地方组织法第四十四条第(十)项的划定，县级以上地方各级人大常委会凭据本级人民政府正职首长的提名，决议本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府存案。对于上述人员，本级人大常委会有权任免，因此也有权决议革职。对于这部门政府组成人员，人民代表大会另有权撤职。

三是地方各级监察委员会主任以外的由人大常委会任命的副主任、委员。凭据宪法和监察法，监察委员会由主任、副主任和委员组成，主任由本级人大选举发生，同时受人大和上级监委监视。在本级人大闭会期间，如果本级人大常委会认为本级监委会主任需要撤换，需报请上一级监委会批准同意。因此，县级以上人大常委会决议革职的工具只是在闭会期间任命的监委会副主任、委员，不包罗本级监委会主任。

四是由人大选举发生的人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。凭据人民法院组织法、人民检察院组织法，人民法院院长、人民检察院检察长由本级人大选举、撤职。在本级人大闭会期间，如果本级人大常委会认为人民法院院长需要撤换，须报请上级人民法院报经该级人大常委会批准。

全国和省级人大常委会凭据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长。执法对人民法院院长、人民检察院检察长的监视法式作了专门划定。

因此，县级以上地方各级人大常委会决议革职的工具规模不包罗本级人民法院院长和人民检察院检察长。省级人大常委会对其任命的中级人民法院院长、人民检察院分院检察长，有权决议打消其职务。

我国的人民法院分为下层、中级、高级和最高四级，人民检察院的设立与人民法院的设立相对应，其中在省、自治区内按地域设立和在直辖市内设立中级人民法院和人民检察院分院，其院长和检察长由所在省、自治区、直辖市人大常委会主任集会提名，人大常委会任免。因此，省级人大常委会同时对他们享有革职权。这里的中级人民法院和人民检察院分院不包罗设区的市和自治州的中级人民法院和人民检察院。

三、革职案的提出、审议与决议1．革职案的提出主体凭据有关执法划定，理论上可以向本级人大常委会提出革职案的主体应有四类：一是县级以上地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院。县级以上地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察直接使用本级人大常委会决议任命的所属国家机关事情人员，对他们的事情履职情况，比力熟悉相识，赋予他们向本级人大常委会提出革职案的权力，有利于实时、主动地对所属国家机关事情人员举行监视，一旦发现有违法违纪、失职渎职行为需要打消现任职务的，就可以实时启动革职法式。地方各级人民政府、监委会、人民法院和人民检察院提出革职案，应由本级人民政府正职首长和本级监察委员会主任签署提出，以及人民法院院长和人民检察院检察长签署提出。

行政机关实行首长卖力制，人民政府各组成部门的正职卖力人，由人民政府正职首长提请本级人大常委会任免。监委会和人民法院、人民检察院虽然并不实行首长卖力制，但人大常委会任免监委会成员、审判、检察人员，也都由监委会主任和人民法院院长、人民检察院检察长提请。因此，人民政府正职首长、监委会主任、人民法院院长和人民检察院检察长可以代表本机关签署向本级人大常委会提出的革职案。

二是县级以上地方各级人大常委会主任集会。主任集会的组身分两种情况：(1)省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人大常委会主任集会由主任、副主任若干人和秘书长组成；(2)县、自治县、不设区的市、市辖区人大常委会主任集会由主任和副主任若干人组成。主任集会卖力处置惩罚本级人大常委会的重要日常事情，包罗制定常委会集会的议程草案，研究处置惩罚本级人大常委会组成人员联名提出的议案、质询案等。在人事任免方面，主任集会可以向常委会提名专门委员会的个体副主任委员和委员的人选，提名代表资格审查委员会组成人员的人选等。

主任集会可以提出革职案，是执法赋予的又一项重要职责，也是党监视治理干部的重要渠道。对于常委会决议任命的国家机关事情人员，有关部门经观察核实，发现有违法违纪、失职渎职等情况而需要打消其职务的，可通过主任集会向本级人大常委会提出。主任集会接纳集会的方式决议问题，在充实讨论、广泛听取意见的基础上作出决议。因此，主任集会提出革职案，应经主任集会成员团体讨论，以少数听从多数通过。

三是常委会组成人员五分之一以上联名提出。常委会组成人员在团体行使监视职权的历程中，发现本级人大常委会决议任命的国家机关事情人员有需要革职情形的，可以联名提出革职案，启动革职法式。联名提出革职案的法定人数是常委会全体组成人员的五分之一。

联名提出革职案比人大代表在人大集会上联名提出撤职案的门槛要高，而提出撤职案的门槛又高于代表联名提出候选人的要求，这其中体现了深条理的制度设计思量。地方组织法例定，县级以上地方各级人大肆行集会的时候，十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、监委会主任、人民法院院长和人民检察院检察长的撤职案，由主席团提请大会审议。

选举地方国家机关向导人员时，省级，市级(设区的市、自治州)，县级人大代表划分30人、20人和lO人以上联名，可以提出本级国家机关向导人员候选人。比撤职案的联名人数要低。这主要是因为，联名提出候选人，是为了广泛发现优秀人才，充实发扬民主，因此门槛不宜过高，而且提出的候选人过多，也可以通过协商、讨论逐步集中。

而提出撤职案是对已经由半数当选人员的否决动议，必须具有相当的群众基础，获得一定数量代表的支持，以保证经多数人通过的国家机关事情人员任职的相对稳定性。常委会组成人员提出革职案，比代表提出撤职案的要求更高。

这主要是因为常委会组成人员的人数比力少。凭据地方组织法，省级人大常委会组成人员一般是35人至65人，至多不凌驾85人；设区的市、自治州一般是19人至41撤人，至多不凌驾51人；县级人大常委会一般是15人至27人，至多不凌驾35人。如果按十分之一盘算，几名委员即可联名提出革职案，倒霉于保证革职案提出的严肃性。为保证提出的革职案具有一定的委员基础，体现严肃、慎重的精神，因此监视法将联名提出革职案的人数划定为全体常委会组成人员的五分之一以上。

我王法律中也有五分之一以上联名提出撤职要求的类似划定，如地方组织法例定，乡级人大代表五分之一以上联名可以提出对于乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长的撤职案。村委会组织法例定，本村有选举权的村民五分之一以上联名，可以要求撤职村委会成员等。监视法借鉴了这些划定。常委会组成人员到场联名提出革职案，应当认真研究领衔人提出的革职理由是否建立，相关质料是否充实，经慎重思量后决议是否到场联名。

革职案的提出主体包罗了“一府一委两院”、主任集会和常委会组成人员联名，设计了比力严密的监视启念头制，有利于充实发挥这一监视手段的作用。2．革职案的内容要件提请人大及其常委会审议决议的议案，都应当具备法定的形式和要件。凭据代表法和有关执法，议案应当有案由、案据和方案。

质询案应当写明质询工具、质询的问题和内容。撤职案应当写明撤职的理由等。革职案作为一种比力特殊的议案，也应当具备法定的形式和要件。

监视法对革职案的内容要件作了划定，即革职案应当写明革职工具和理由。革职工具就是被要求打消职务人员的姓名和所任职务。这是革职案所直接指向的目的，一定要明确无误。

革职理由就是提出革职案所依据的事实和执法凭据。对于在什么情况下或者对于什么样的行为可以提出革职案，执法没有划定，可是提出革职案必须有充实的理由。

这种理由大要可以归纳为以下两方面：一是认为有违法违纪行为，如贪污、行贿、受贿，使用职务之便为自己或者他人谋取私利等；二是认为有失职渎职行为，如玩忽职守，贻误事情，漠视人民的生命和产业损失等。前者是一种努力的作为，后者是一种消极的不作为。判断是否需要革职，既要思量情节，又要思量结果。情节严重，给国家和人民利益造成重大损失或严重结果的；或者是冒犯刑律，组成犯罪的，都是革职的重要理由。

提出革职案还应当提供有关质料，以支持革职理由，主要是有关违法违纪、失职渎职的事实、证据等。事实是决议是否革职的客观依据，应当做到事实清楚，要对所指控行为的时间、所在、情节、危害及结果等有明确说明。

证据是证明案件真实情况的所有事实，应认真实可靠而且能相互印证。有关质料作为革职案的附件，一并提交。3．革职案的处置惩罚革职案提出后，其处置惩罚法式有两种：一是对于事实清楚、证据确凿的革职案，由本级人大常委会主任集会直接提请本级人大常委会集会举行审议。“一府一委两院”和主任集会提出的革职案，有关部门事先举行了大量的观察取证事情，一般切合事实清楚、证据确凿的要求。

因此，一般情况下应直接提请常委会集会审议。二是对于革职案指控的事实是否建立，证据和事实尚不清楚的，由主任集会决议暂不提请常委会集会审议，而是向常委会提议组织特定问题的观察委员会，由以后的常委会集会凭据观察委员会的陈诉审议决议。这实际上是为革职设计了“冷处置惩罚”法式，以便有一个缓冲的时间，制止在有关事实尚未搞清楚的情况下马虎作出决议，体现了对人的处置惩罚要慎重的原则。

对于常委会组成人员联名提出的革职案，主任集会要凭据革职案所提出的事实和证据等情况，决议是提请常委会集会审议，还是提议组织特定问题观察委员会，待查清有关问题和事实后再审议决议。4．革职案的审议和表决列入常委集会程的革职案，由常委会全体集会和分组集会审议。常委会组成人员可以就革职案的事实是否清楚，证据是否确凿，理由是否充实，适用执法是否正确，处置惩罚是否恰当等揭晓意见和看法。

在革职案提请表决前，被提出革职的人员有权在常委会集会上申辩，就革职案所提出的事实、证据和理由等提出反驳意见，为自己申诉和辩护。申辩的形式有两种：一是口头举行申辩，二是书面举行申辩。如果口头申辩不利便，可以提出书面申辩意见，由主任集会决议印发常委会集会。

赋予被革职人员申辩的权利，是革职法式公正性的内在要求。公正法式要求，每小我私家在接受倒霉处分之前，都应当有申辩的时机。

划定被革职人员享有申辩的权利，正是体现了这一要求。允许被革职人员申辩，也是正确审议决议革职的制度保证。“兼听则明，偏听则暗”，被革职人员的申辩，有助于进一步查清有关事实和真相。

如果被提出革职的人员在申辩中提出了否认革职理由的事实和证据，常委会主任集会应当责成有关部门认真研究、核实。革职案经常委会组成人员审议，如果没有对革职案提出相反的事实和证据，意见比力一致，主任集会应当将革职案提请常委会全体集会表决。

表决革职案，接纳无记名投票的方式。因为革职案涉及对详细人的处置惩罚，为便于常委会组成人员真实地表达自己的意见和看法，防止攻击抨击，因此要接纳无记名投票的方式表决。

表决由常委会全体组成人员的过半数通过。作者：张天科（陕西省宝鸡市金台区人大机关干部）编辑：孙钰颖责编：郑黎波陕西法制网出品。

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